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A ação popular e a proteção ao meio ambiente: existência de barreiras de acesso
Publicado por Academia Brasileira de Direito
há 8 anos
INTRODUÇÃO
Atualmente, não somente no Brasil, mas em todo o mundo, nota-se a crescente mobilização dos povos no interesse aos assuntos relacionados com os problemas ambientais. No entanto, até a metade do século passado esse assunto não exercia muita preocupação. Hoje, encontra-se presente nas pastas de governos e no coração da maioria das pessoas.
A poluição de rios, a extinção de animais, o ar poluído que respiramos e a degradação da natureza despertam inquietude na sociedade. A necessidade de direcionar um novo rumo na conduta da civilização é premente, sob pena de desencadear uma generalizada perda da qualidade de vida para todos.
Os bens naturais, que são dispostos graciosamente pela natureza, têm sido utilizados de maneira desprovida de sustentabilidade e extraídos além do necessário, numa busca desenfreada e inconsequente do consumo e pelo verossímil lucro, numa evidente progressão de desperdício.
Tendo em vista esta utilização desenfreada dos recursos ambientais, alguns instrumentos jurídicos, revelam-se imprescindíveis à proteção do meio ambiente, dentre eles, podemos citar a ação popular ambiental como discorreremos a seguir.
Entretanto, há alguns problemas jurídicos no que se refere ao acesso para a propositura da citada ação, especialmente quanto à legitimidade, o que em algumas situações acaba inviabilizando a utilização dessa ferramenta jurídica em favor do meio ambiente.
1. A AÇÃO POPULAR COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE
A ação popular é um instrumento de defesa de interesses difusos, não individuais, ou seja, mesmo sendo a ação intentada por um particular, deve, necessariamente, ser em prol da coletividade e em defesa de seus interesses, sejam esses morais, patrimoniais, ambientais, etc.
A ação popular pode ser considerada o primeiro remédio processual concebido pelo direito positivo brasileiro a claramente tutelar os interesses difusos. É um dos instrumentos de defesa do meio ambiente, previsto no art. 5º, LXXIII da Constituição Federal de 1988.
Condutas como expedição de alvarás para construção sem a devida autorização legal, edificações em locais protegidos por lei (v.g. área de proteção permanente), loteamentos irregulares, aplicação errônea de recursos do fundo de proteção do meio ambiente dos diversos entes da Federação, são exemplos de expedientes que devem merecer amparo jurisdicional, também atacável via da Ação Popular Ambiental.
Analisando a ação popular, surge a dúvida de quando se pode considerar que uma ação é popular. MANCUSO [1996, p.58] responde essa pergunta dizendo:
No direito positivo contemporâneo deve-se considerar popular a ação que, intentada por qualquer do povo (mais a condição de ser cidadão eleitor, no caso da ação popular constitucional), objetive a tutela judicial de um dos interesses metaindividuais previstos especificamente nas normas de regência, a saber: a) a moralidade administrativa, o meio ambiente, o patrimônio público lato sensu (erário e valores artísticos, estéticos, históricos ou turísticos) .
A ação popular tem natureza declaratória ou constitutiva, com força mandamental, pois não só anula o ato ilegal/lesivo, como pode declará-lo nulo, mandando, em um caso ou outro, que se restabeleça o status quo ante . No mesmo sentido destaca NOGUEIRA [1994, p.97]:
A ação popular não tem natureza simplesmente declaratória, mas constitutiva com força mandamental, pois anula o ato lesivo eivado de vício intrínseco ou extrínseco e manda se restabeleça o estado anterior; ou declara a nulidade do ato já de si inoperante porque nulo de direito e de fato, e também manda se reponham as coisas no estado anterior .
2. A LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA NA AÇÃO POPULAR AMBIENTAL
A legitimidade ativa para propositura da ação popular é conferida apenas aos cidadãos. É cidadão que tem direitos políticos previstos na Constituição Federal. O brasileiro naturalizado tem direitos políticos previstos na Carta Magna. Dessa forma, sendo cidadão, pode ajuizar ação popular.
O cidadão com maior ou menor expressão detém um poder-dever em invocar a prestação jurisdicional para a proteção ambiental, utilizando-se dentre outros instrumentos processuais a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 - Ação Popular Ambiental, que foi recepcionada com maior abrangência pela nova ordem constitucional, conforme previsão no art. 5º, inc. LXXIII da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
A CF/88 dispõe em seu artigo 225:
Todos (grifo nosso) têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Nesse “todos”, pode-se incluir o estrangeiro, posição defendida por Celso Antônio Pacheco Fiorillo, pois com base na CF/88 que dispõe, em seu artigo 5o:
Todos (grifo nosso) são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (...).
O maior de 16 e menor de 18 anos pode votar desde que esteja inscrito como eleitor, existindo correntes divergentes sobre a possibilidade de ajuizar ação popular.
A primeira corrente informa que não possui legitimidade para ajuizar ação popular, cujo fundamento é que ele vota, mas não pode ser votado, não detendo plenitude de direitos políticos.
A corrente majoritária entende que o maior de 16 e menor 18 anos pode ajuizar a ação popular. Todavia, se a pessoa deve estar entre 16 e 18, não se tem capacidade processual (capacidade de estar em juízo).
A segunda corrente (largamente majoritária) entende pela legitimação extraordinária, haja vista que o interesse primário é a tutela da coletividade, e posteriormente e junto a ela, o próprio autor da ação.
Mais interessante é que o Supremo Tribunal Federal - STF, na Súmula 365 diz que pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. Sucede, porém, a existência do respeitável entendimento de que a pessoa jurídica pode propor ação popular para defesa do meio ambiente, com fundamento no art. 225 da Constituição Federal: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A interpretação que se faz é a literal: ao inserir “todos” no dispositivo, não teria o constituinte excluído a pessoa jurídica.
Pode-se afirmar que o aumento dos legitimados ativos para a ação popular ambiental seria um ganho em matéria de acesso à justiça, pois os autores populares poderiam ser mais preparados para enfrentar os óbices decorrentes da demanda (barreiras objetivas e subjetivas de BENJAMIN).
Uma extensão da legitimidade ativa na ação popular ambiental seria uma boa estratégia de ampliação do acesso à justiça, para com isso desonerar o cidadão, abrindo espaço para que as associações também sejam legitimadas ativas, pois essas estariam mais ligadas a problemática de tutela ambiental, bem como, teriam maior representatividade no exercício da cidadania na demanda ambiental, a exemplo do que ocorre na ação popular do Direito Português. Porém, haveria que discutir, se neste caso, a ação popular não se sobreporia à ação civil pública.
CONCLUSÃO
Para que se alcance um efetivo acesso à justiça é necessário que se reestruture o direito processual civil, bem como o direito material, pois a proteção do ambiente via Ação Popular apresenta barreiras de acesso que não podem ser efetivamente transpostas, sem a modernização daqueles.
O acesso à justiça para a defesa do meio ambiente é direito fundamental. A Ação Popular como instrumento de exercício da cidadania ambiental, possibilita a participação popular no Poder Judiciário e na formação da decisão judicial, como objetivo da tutela ambiental.
É necessário combater as barreiras de acesso à justiça que podem se colocar entre o cidadão e a efetiva propositura da ação popular, ou seja, o desconhecimento do direito, o ônus econômico da demanda, a falta de interesse individual em impetrar a ação face ao custo, benefício desproporcional, entre outras.
REFERÊNCIAS
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular: proteção do erário; do patrimônio público; da moralidade administrativa; e do meio ambiente. São Paulo: Revista do Tribunais, 1996.
NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de tutela e direitos constitucionais: teoria, prática e jurisprudência. São Paulo: Saraiva, 1994.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003.
BENJAMIN, A. V. H. A insurreição da aldeia global contra o processo civil clássico – apontamentos sobre a opressão e a libertação judiciais do meio ambiente e do consumidor. MILARÉ, Edis. (coord.). Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85 – Reminiscências e Reflexões após dez anos de aplicação).São Paulo: RT, 1995,p.107.
Atualmente, não somente no Brasil, mas em todo o mundo, nota-se a crescente mobilização dos povos no interesse aos assuntos relacionados com os problemas ambientais. No entanto, até a metade do século passado esse assunto não exercia muita preocupação. Hoje, encontra-se presente nas pastas de governos e no coração da maioria das pessoas.
A poluição de rios, a extinção de animais, o ar poluído que respiramos e a degradação da natureza despertam inquietude na sociedade. A necessidade de direcionar um novo rumo na conduta da civilização é premente, sob pena de desencadear uma generalizada perda da qualidade de vida para todos.
Os bens naturais, que são dispostos graciosamente pela natureza, têm sido utilizados de maneira desprovida de sustentabilidade e extraídos além do necessário, numa busca desenfreada e inconsequente do consumo e pelo verossímil lucro, numa evidente progressão de desperdício.
Tendo em vista esta utilização desenfreada dos recursos ambientais, alguns instrumentos jurídicos, revelam-se imprescindíveis à proteção do meio ambiente, dentre eles, podemos citar a ação popular ambiental como discorreremos a seguir.
Entretanto, há alguns problemas jurídicos no que se refere ao acesso para a propositura da citada ação, especialmente quanto à legitimidade, o que em algumas situações acaba inviabilizando a utilização dessa ferramenta jurídica em favor do meio ambiente.
1. A AÇÃO POPULAR COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE
A ação popular é um instrumento de defesa de interesses difusos, não individuais, ou seja, mesmo sendo a ação intentada por um particular, deve, necessariamente, ser em prol da coletividade e em defesa de seus interesses, sejam esses morais, patrimoniais, ambientais, etc.
A ação popular pode ser considerada o primeiro remédio processual concebido pelo direito positivo brasileiro a claramente tutelar os interesses difusos. É um dos instrumentos de defesa do meio ambiente, previsto no art. 5º, LXXIII da Constituição Federal de 1988.
Condutas como expedição de alvarás para construção sem a devida autorização legal, edificações em locais protegidos por lei (v.g. área de proteção permanente), loteamentos irregulares, aplicação errônea de recursos do fundo de proteção do meio ambiente dos diversos entes da Federação, são exemplos de expedientes que devem merecer amparo jurisdicional, também atacável via da Ação Popular Ambiental.
Analisando a ação popular, surge a dúvida de quando se pode considerar que uma ação é popular. MANCUSO [1996, p.58] responde essa pergunta dizendo:
No direito positivo contemporâneo deve-se considerar popular a ação que, intentada por qualquer do povo (mais a condição de ser cidadão eleitor, no caso da ação popular constitucional), objetive a tutela judicial de um dos interesses metaindividuais previstos especificamente nas normas de regência, a saber: a) a moralidade administrativa, o meio ambiente, o patrimônio público lato sensu (erário e valores artísticos, estéticos, históricos ou turísticos) .
A ação popular tem natureza declaratória ou constitutiva, com força mandamental, pois não só anula o ato ilegal/lesivo, como pode declará-lo nulo, mandando, em um caso ou outro, que se restabeleça o status quo ante . No mesmo sentido destaca NOGUEIRA [1994, p.97]:
A ação popular não tem natureza simplesmente declaratória, mas constitutiva com força mandamental, pois anula o ato lesivo eivado de vício intrínseco ou extrínseco e manda se restabeleça o estado anterior; ou declara a nulidade do ato já de si inoperante porque nulo de direito e de fato, e também manda se reponham as coisas no estado anterior .
2. A LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA NA AÇÃO POPULAR AMBIENTAL
A legitimidade ativa para propositura da ação popular é conferida apenas aos cidadãos. É cidadão que tem direitos políticos previstos na Constituição Federal. O brasileiro naturalizado tem direitos políticos previstos na Carta Magna. Dessa forma, sendo cidadão, pode ajuizar ação popular.
O cidadão com maior ou menor expressão detém um poder-dever em invocar a prestação jurisdicional para a proteção ambiental, utilizando-se dentre outros instrumentos processuais a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 - Ação Popular Ambiental, que foi recepcionada com maior abrangência pela nova ordem constitucional, conforme previsão no art. 5º, inc. LXXIII da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
A CF/88 dispõe em seu artigo 225:
Todos (grifo nosso) têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Nesse “todos”, pode-se incluir o estrangeiro, posição defendida por Celso Antônio Pacheco Fiorillo, pois com base na CF/88 que dispõe, em seu artigo 5o:
Todos (grifo nosso) são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (...).
O maior de 16 e menor de 18 anos pode votar desde que esteja inscrito como eleitor, existindo correntes divergentes sobre a possibilidade de ajuizar ação popular.
A primeira corrente informa que não possui legitimidade para ajuizar ação popular, cujo fundamento é que ele vota, mas não pode ser votado, não detendo plenitude de direitos políticos.
A corrente majoritária entende que o maior de 16 e menor 18 anos pode ajuizar a ação popular. Todavia, se a pessoa deve estar entre 16 e 18, não se tem capacidade processual (capacidade de estar em juízo).
A segunda corrente (largamente majoritária) entende pela legitimação extraordinária, haja vista que o interesse primário é a tutela da coletividade, e posteriormente e junto a ela, o próprio autor da ação.
Mais interessante é que o Supremo Tribunal Federal - STF, na Súmula 365 diz que pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. Sucede, porém, a existência do respeitável entendimento de que a pessoa jurídica pode propor ação popular para defesa do meio ambiente, com fundamento no art. 225 da Constituição Federal: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A interpretação que se faz é a literal: ao inserir “todos” no dispositivo, não teria o constituinte excluído a pessoa jurídica.
Pode-se afirmar que o aumento dos legitimados ativos para a ação popular ambiental seria um ganho em matéria de acesso à justiça, pois os autores populares poderiam ser mais preparados para enfrentar os óbices decorrentes da demanda (barreiras objetivas e subjetivas de BENJAMIN).
Uma extensão da legitimidade ativa na ação popular ambiental seria uma boa estratégia de ampliação do acesso à justiça, para com isso desonerar o cidadão, abrindo espaço para que as associações também sejam legitimadas ativas, pois essas estariam mais ligadas a problemática de tutela ambiental, bem como, teriam maior representatividade no exercício da cidadania na demanda ambiental, a exemplo do que ocorre na ação popular do Direito Português. Porém, haveria que discutir, se neste caso, a ação popular não se sobreporia à ação civil pública.
CONCLUSÃO
Para que se alcance um efetivo acesso à justiça é necessário que se reestruture o direito processual civil, bem como o direito material, pois a proteção do ambiente via Ação Popular apresenta barreiras de acesso que não podem ser efetivamente transpostas, sem a modernização daqueles.
O acesso à justiça para a defesa do meio ambiente é direito fundamental. A Ação Popular como instrumento de exercício da cidadania ambiental, possibilita a participação popular no Poder Judiciário e na formação da decisão judicial, como objetivo da tutela ambiental.
É necessário combater as barreiras de acesso à justiça que podem se colocar entre o cidadão e a efetiva propositura da ação popular, ou seja, o desconhecimento do direito, o ônus econômico da demanda, a falta de interesse individual em impetrar a ação face ao custo, benefício desproporcional, entre outras.
REFERÊNCIAS
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular: proteção do erário; do patrimônio público; da moralidade administrativa; e do meio ambiente. São Paulo: Revista do Tribunais, 1996.
NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de tutela e direitos constitucionais: teoria, prática e jurisprudência. São Paulo: Saraiva, 1994.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003.
BENJAMIN, A. V. H. A insurreição da aldeia global contra o processo civil clássico – apontamentos sobre a opressão e a libertação judiciais do meio ambiente e do consumidor. MILARÉ, Edis. (coord.). Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85 – Reminiscências e Reflexões após dez anos de aplicação).São Paulo: RT, 1995,p.107.
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